關于《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例(草案)》的說明

來源:北京市人大常委會門戶網站 發布時間:2020-02-24 13:23:00
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——2020年1月14日在北京市第十五屆人民代表大會第三次會議上

北京市人大常委會副主任 張清

各位代表:

  我受市人大常委會委托,向大會作關于《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例(草案)》的說明。

  一、立法背景

  2014年的《北京市大氣污染防治條例》(以下簡稱《大氣條例》)和2016年的《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣法》)實施以來,為本市機動車和非道路移動機械排放污染防治提供了有力的法治保障。本市實現了在機動車保有量不斷增長的情況下,污染排放量持續降低,2019年,本市機動車年排放的氮氧化物較2014年降低約45%。

  雖然近年來本市空氣質量持續改善,但是由于機動車保有量和使用量居于高位,總體來看排放量仍然很大,截至2019年底,全市機動車保有量已經達到636萬輛,是全國機動車保有量最高的城市。此外,外埠進京貨車日均約3萬輛次,長期在京使用的外埠客車有100余萬輛,各類非道路移動機械4至6萬臺。2018年源解析顯示,在細顆粒物(PM2.5)本地排放中,機動車和非道路移動機械等“移動源”排放占比達45%,已成為本市PM2.5的首要來源。其中,尤以重型柴油車排放量居高不下。目前,全市重型柴油客貨車保有量24萬輛,其氮氧化物和顆粒物排放量分別占機動車總排放量的70%和90%以上,是機動車污染排放監管的重中之重,從日常檢查及機動車年檢通過率看,重型柴油車超標情況較為嚴重,治理減排任務艱巨。

  2018年4月,習近平總書記在中央財經委員會第一次會議上指出,打好污染防治攻堅戰,要明確目標任務,到2020年使主要污染物排放總量大幅減少,生態環境質量總體改善,要打幾場標志性的重大戰役,打贏藍天保衛戰,打好柴油貨車污染治理等攻堅戰。為深入貫徹習近平生態文明思想,6月,黨中央、國務院出臺了《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》;7月,國務院頒布《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》,明確規定強化移動源污染防治。2019年1月,生態環境部等11個部門聯合發布《柴油貨車污染治理攻堅戰行動計劃》,要求各地根據監管需要,制定出臺機動車污染防治的地方性法規。

  市委、市政府堅決貫徹落實黨中央、國務院的重大決策部署,發布《關于全面加強生態環境保護堅決打好北京市污染防治攻堅戰的意見》《北京市打贏藍天保衛戰三年行動計劃》,要求本市進一步完善法治體系,推動移動源污染防治立法工作,為污染防治攻堅戰提供法規支撐。

  二、立法過程

  2019年6月,市十五屆人大常委會第三十次主任會議討論并同意制定《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》(以下簡稱條例)。條例的起草主要開展了以下三個方面工作:

  (一)京津冀立法項目協同工作

  2015年4月30日,中央政治局召開會議審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》。綱要指出,推動京津冀協同發展是重大國家戰略,核心是有序疏解北京非首都功能,要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等三大重點領域率先取得突破。

  京津冀三地人大常委會將深入實施京津冀協同發展重大國家戰略作為行動指南和根本遵循,主動聯合,建立了立法工作協同機制,聚焦環境保護領域,特別是大氣污染防治領域,提出共同推進移動源污染防治立法。2018年7月上旬,京津冀人大立法協同工作座談會第五次會議原則同意將機動車污染防治立法作為三地人大的立法協同項目。會后,市人大常委會法制辦牽頭制定了《京津冀“移動源”污染防治立法項目協同實施方案》,立法項目協同工作正式啟動。

  在項目協同推進過程中,三地人大常委會法制工作機構針對共性問題和重點難點問題,通過委托課題研究的形式,形成了三項課題研究成果,并將其運用到了法規草案的起草和修改過程中;充分利用三級溝通協調機制,形成了立法項目小組分頭起草,法制工作機構溝通協調,重點難點問題聯合攻關的日常工作模式。自2018年7月至2019年12月,京津冀三地人大共同召開立法工作協同座談會2次、法制工作機構聯席會議5次、立法工作組溝通協調會2次、專家論證會2次;期間,立法工作組10余次通過電話、書面等形式溝通協調具體條文的修改。

  2019年8月上旬,在京津冀立法工作協同座談會第六次會議上,三地約定同步提交今年初召開的人民代表大會進行審議。三地提請各自代表大會審議的條例,在法規名稱、立法思路、章節設置、立法目的、適用范圍、基本概念、區域協同上基本協調一致,法規的主要制度設計,均已體現在三地相關條款中。同時,尊重各地經濟社會發展的實際情況,在個別條款的表述上保持各自特色。

  (二)條例的立項論證和起草工作

  2019年初,市人大常委會結合京津冀立法項目協同工作進展情況,決定將條例列入2019年年度立法計劃,并同步推進法規立項論證和草案起草工作。

  市人大常委會法制辦、城建環保辦、市司法局、市生態環境局共同組建立法工作組,圍繞立法重點難點問題,先后多次赴進京檢查站、物流基地、機動車檢測場、維修企業、施工工地開展實地調研,召開座談會協調政府部門職責分工,聽取重點用車企業事業單位、貨車司機、市民代表、部分區政府、市人大代表、環保專家、法律專家、NGO(非政府組織)、第三方實驗室和科研機構等各類社會主體和管理相對人的意見,并通過首都之窗網站向社會公開征求了意見。

  2019年6月6日,市十五屆人大常委會第三十次主任會議研究了法規立項論證報告,并同意立項;7月9日,第四十次市政府常務會議審議通過《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例(草案)》,提請市人大常委會審議。

  (三)市人大常委會進行三次審議

  市人大常委會分別于2019年7月、9月、11月對條例草案進行了三次審議。根據審議意見和其他各方面意見,有關專門委員會及工作機構聚焦問題,進行了多次專題調研,充分聽取各方面意見;以座談會方式征求了8位市人大常委會法治建設顧問的意見;就法規草案文本征求了部分語言文字專家的意見;在市人大機關門戶網站征求了社會公眾的意見。

  在此期間,市人大常委會充分發揮代表作用,在代表年中和會前集中活動時征求了十六個區代表團的意見;市人大常委會黨組報請市委在市政協開展了立法協商,市政協黨組高度重視,組織專家組研究論證,委員們從立法意義、原則、章節結構、重點問題及具體條文等方面,提出了168條意見建議。

  根據常委會審議意見、代表意見、政協立法協商意見及其他各方面意見,市人大有關專門委員會及常委會工作機構對條例草案進行了修改完善。

  2019年11月20日,市人大常委會黨組將條例的有關立法工作情況向市委常委會作了匯報。

  2019年11月27日,市十五屆人大常委會第十六次會議通過了提請市人民代表大會審議條例草案的議案。

  三、立法思路

  條例的立法思路是:以習近平生態文明思想為指導,貫徹落實《京津冀協同發展規劃綱要》,落實市委、市政府重大決策部署,堅持綠色發展理念;在《大氣法》和《大氣條例》的框架下,聚焦本市機動車特別是重型柴油車和非道路移動機械造成排放污染的問題,采取小切口的立法方式,細化、補充污染排放的管控措施;強化部門間執法協同與協作,完善京津冀區域協同治理措施;加大處罰力度,提高立法的針對性;為打贏藍天保衛戰,保護和改善大氣環境,維護公眾健康提供法治保障。

  需要說明的是,《大氣法》《大氣條例》中均設立專門章節規范了機動車和非道路移動機械的污染防治。本條例的制定,旨在采取制定專門性法規的方式,對超標污染排放行為實施更嚴格的舉措,進一步加大懲戒力度,加強對機動車和非道路移動機械污染排放全過程的管控和治理。對于《大氣法》《大氣條例》中已有規定并且行之有效的制度,如:機動車數量調控、新車目錄管理、限制機動車行駛、提倡綠色出行和環保駕駛、劃定禁止高排放非道路移動機械使用的區域、加快老舊車輛淘汰、發揮科技支撐作用、公眾參與和監督舉報、行政執法機關執法行為規范等內容,本條例不再作重復規定。

  四、條例草案的主要內容

  條例草案共六章五十一條,分為總則,預防和控制,使用、檢驗和維護,區域協同,法律責任,附則。主要內容包括:

  (一)關于排放污染防治的原則

  機動車和非道路移動機械數量眾多,特別是重型柴油貨車,存在使用強度高、單車排放大、流動范圍廣、污染排放持續性強的特點。為統籌開展排放污染防治工作,條例規定,機動車和非道路移動機械排放污染防治堅持源頭防范、標本兼治,綜合治理、突出重點,區域協同、共同防治的原則。一是嚴格執行機動車排放污染防治相關國家標準,從源頭降低污染排放;二是推動生產、銷售、使用、維修、檢驗、油品供應等各環節的綜合治理,加強全方位的管控;三是深化區域協同,健全社會共治體系,細化政府及相關部門的具體職責,加強聯動,強化企業及相關負責人的主體責任,提高所有人、駕駛人和使用人保護大氣環境的意識。(第三條)

  (二)關于加強源頭預防和控制

  調整優化道路設置和運輸結構,加大新能源車輛的推廣,加強新生產機動車的環保管理,改進油品質量,是從源頭預防和控制機動車污染排放的重要手段。為此,條例明確規定了預防和控制的具體措施。一是推廣使用節能環保型、新能源機動車和非道路移動機械,推動新能源配套基礎設施建設;二是引導樹立城市綠色發展理念,發展新能源,逐步削減化石燃料消耗;三是調整優化運輸結構,優先采用鐵路運輸大宗貨物;四是規定運輸企業和非道路移動機械使用單位應當使用符合標準的車用燃料;五是創新技術手段加強對重型車輛監管,明確重型柴油車、重型燃氣車和非道路移動機械遠程排放管理車載終端的安裝及監管要求;六是細化、補充了相關企業和個人在銷售、使用環節的責任,保證發動機、污染控制裝置等穩定達標。(第二章)

  (三)關于強化超標排放車輛管控

  超標排放車輛由于超標上路行駛的違法成本低,導致車輛超標受到處罰后未經維修復檢仍舊上路行駛的現象較為普遍;同時,當前柴油車排放超標及重復上路行駛的情況大量存在,與重點用車單位相關負責人重視不夠有關。為此,條例作出了閉環管理的制度設計,健全了“環保檢測、公安處罰”的執法模式,通過嚴懲重罰,震懾超標排放車輛上道路行駛的違法行為,督促企業相關責任人員落實主體責任。一是設定超標車輛限期維修復檢制度,對逾期未按照規定進行維修并復檢合格,又駕駛機動車上道路行駛的行為,設定了較為嚴厲的處罰;二是規定公安交管部門進行監督檢查時,生態環境部門進行檢測并出具檢測結果;三是追究重點用車單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員的責任;四是通過信用懲戒、強制執行、公益訴訟等措施,全方位加強對機動車和非道路移動機械污染排放的剛性約束。(第十五條至第十八條、第二十八條、第三十八條至第四十條、第四十七條至第四十九條)

  (四)關于排放檢驗和維修治理規范

  影響機動車和非道路移動機械超標排放的因素眾多,除加強生產、銷售、使用環節的監管外,還需要對影響排放結果的檢驗檢測、維修治理等環節進行精細化管理。為此,條例對機動車排放檢驗機構和維修經營者的行為作出了細化規定。一是明確排放檢驗機構開展檢驗活動的行為規范;二是對排放檢驗機構實行累積記分管理制度;三是要求檢驗設備供應廠商應當提供符合標準的檢驗設備及其配套程序;四是向社會公布維修經營者目錄,制定排放達標維修服務規范,并對維修經營者提出規范服務要求。(第十九條至第二十四條、第四十一條至第四十四條)

  (五)關于非道路移動機械管理

  非道路移動機械污染物排放量高,底數不清,缺乏系統有效的監管手段。為此,條例補充了非道路移動機械管理的制度設計。一是設定信息編碼登記制度,明確本市使用的非道路移動機械應當進行基本信息、污染控制技術信息、排放檢驗信息等信息編碼登記;二是通過電子標簽、電子圍欄、遠程排放管理系統等科技手段加強對非道路移動機械使用的監管。(第二十五條至第二十七條、第四十五條)

  (六)關于區域協同

  對機動車和非道路移動機械等移動源排放的污染治理,是京津冀協同治理大氣污染的一項重要內容,三地制定相對統一的規范,有利于推動實現京津冀生態環境保護協同發展與協同治理。為此,條例設專章規定了區域協同的具體措施。一是按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治措施的要求開展聯合防治;二是通過區域會商、信息共享、聯合執法等方式加強工作協作;三是共同建立京津冀機動車超標排放信息共享平臺,對超標排放進行協同監管;四是建立新車抽檢抽查協同機制,對大氣污染物排放狀況進行監督檢查;五是共同實行非道路移動機械使用登記管理制度,加強非道路移動機械使用監管。(第四章)

  各位代表,為了方便審議,已為大家提供了相關參閱材料。

  條例草案和以上說明,請各位代表審議。

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